„Stát
umí skvěle trestat,
nikoli však motivovat“
Byrokracie.
Slovo mrazivé, vyvolávající řadu negativních emocí. Slovo, vyjadřující
činnosti, které obecně pokládáme za šikanující, omezující naše svobodné
rozhodování, zatěžující nadměrnou administrativou a pro mnohého zbytečné. Ne
náhodou mají všechny politické síly bez výjimky mezi svými prioritami na čelném
místě právě boj s ní. Bohužel zpravidla v obecné úrovni, spíše jako
propagandistický výkřik, předvolební heslo, než nějaký, byť omezený, konkrétní
program. Nejrozšířenějším nástrojem boje s byrokracií je v programech
všech relevantních politických sil výzva k snižování počtu byrokratů
(výsledek je reálně opačný a byrokracie jako sociální skupina trvale narůstá) a
k racionalizaci právního řádu např. redukcí zákonů a dalších právních
předpisů (ve skutečnosti jejich počet stále narůstá natolik, že se ve vzniklé
právní džungli nevyznají ani sami její tvůrci - zákonodárci a právníci obecně).
Existují
zvláštní organizace, zaměřené speciálně na debyrokratizaci společnosti. Pravda,
zatím s nulovým efektem. Maximálně přesunem kompetencí. Slyšíme od nich
neustálé výzvy ke snižování byrokratické zátěže, k racionalizaci státní
správy, k systemizaci právního řádu, aktivně a iniciativně, o to však méně
racionálně a konkrétně, tvořivě, vstupují do legislativního procesu i konkrétní
realizace řídících a organizačních struktur. Jejich aktivita a účast
v řadě probíhajících legislativních či realizačních procesů je stejně
destruktivní, jako agresivní a neodpovědná.
Přes
všechny nedobré zkušenosti s byrokracií a negativními výsledky boje
s ní, přes její prokazatelně negativní vliv na řadu společenských,
politických i hospodářských a sociálních činností počínaje brutálními útoky na
občanskou i soukromou svobodu a obecně omezování demokratických principů řízení
a správy státu, celé společnosti, ji však nelze jednostranně kritizovat,
paušálně odsuzovat, usilovat o její likvidaci. Je nanejvýše potřebné se
podstatou a projevy byrokracie zabývat na teoretické základně a z této
analýzy vyvodit a formulovat závěry k tomu, aby byrokracie byla významně a
efektivně omezována, ovšem v dialektické jednotě s využitím jejích
skutečných pozitivních dopadů a výzev.
Historie
byrokracie je prorostlá s třídní společností
Byrokracie
v původním významu znamená „vládu úředníků (byrokratů)“, založenou na
racionálním uspořádání výkonu správy a vlády prostřednictvím hierarchie
nadřízenosti a podřízenosti placených zaměstnanců. Jde o specializované funkce
nutné pro objektivní výkon správy a činnosti podle pevných pravidel.
V přeneseném významu lze za byrokracii obecně pokládat kategorii lidí,
kteří tuto činnost vykonávají, a to ve veřejné správě i v jiných
organizacích. Tak je také obecně chápána. Její personifikace dokonce
v běžném pojetí převažuje nad skutečnou, tj. aktivní a akční podobou. Již
zde je na místě zdůraznit, že byrokrat není pouze zaměstnancem státu (či jiné
organizace), vykonavatelem jeho řídící a organizátorské (tedy zjednodušeně
byrokratické) funkce, ale i (na základě demokratické ústavy) jeho voličem a
v této podobě rovněž jeho součástí.[1] Dále je
nutno uvést, že pojem „byrokracie“ je mnohorozměrný a svým použitím
vícevýznamový.[2]
Pojem
„byrokracie“ poprvé použil v 18. století fyziokrat Vincent de
Gournay. První zmínky o ní však nalézáme již v antické době, např. v
Sumerské říši či starověkém Egyptě. V obou mocenských celcích existuje
velké množství vykopávek i písemných záznamů o zapisovatelích administrace
státní služby a již v Sumeru dokonce i záznamy o formování samostatné
„třídy“ písařů specializujících se na dokumentaci evidence výroby, rozdělování
i spotřeby především zemědělské produkce. K vrcholné podobě byla dovedena
Římskou říší, pro niž se stala existenční podmínkou přežití. Některé prameny
dokonce uvádějí, že např. Diokleciánova správní (úřednická) reforma, která
zdvojnásobila počet správních okrsků (a tím i počet úředníků) vyvolala široké
rozšíření ekonomické stagnace říše. Následnická Byzanc se kupodivu nepoučila a
naopak vytvořila administrativní hierarchii ještě mnohem komplikovanější a tedy
více parazitující.[3]
Moderní
forma byrokracie se vyvinula koncem 18. století ve Velké Británii na bázi
funkčního, příjmového a zásluhového systému, standardizaci řídících a
organizačních procedur s důrazem na metody a techniky účinného výběru
daní. Záslužnou práci na tomto úseku provedl např. Napoleon Bonaparte pomocí
občanského zákoníku (Code civil), jímž racionalizoval a utřídil, systemizoval
celou tuto oblast lidské činnosti. V 19. a na počátku 20. století se pod
vlivem industrializace začíná silně uplatňovat byrokracie v řízení a
správě korporací, jsa inspirována např. pracemi Johna Stuarta či Karla Marxe o
ekonomických funkcích byrokracie jako integrální součástí kapitalistických
pořádků.
Moderní
teorii byrokracie zformuloval především Max Weber v hodnotově neutrálním
pojetí nezbytné součásti moderní společnosti. Ideálně je „racionální
autoritou“, prostředkem výkonu moci nad lidskými jedinci a jako takový
předpokladem „racionálního kapitalistického podnikání“. Praxe Webera usvědčuje
z omylu. To ale neznamená, že nelze Weberovu analýzu použít jako
východisko k modernímu řešení problému. Užitečné je členění podle oborů.
V oblasti
teorie administrativy (případně institucí) je otázkou, nakolik Weberovy
charakteristiky, jimiž jsou hierarchie (vertikální vrchnostenské řízení,
definované kompetence), odosobnění (práce probíhají podle daných směrnic
s dokladováním každého úkonu), kontinuita (stálé zaměstnání
s kariérním růstem), odbornost (vzdělání a pravidelné školení) skutečně
znamenají maximalizaci výkonu administrativy. Otázkou je rovněž to, nakolik
může být model administrativního řízení obecně použitelný či aplikovatelný.
V sociologii
se byrokracií chápe jako sociální skupina, představující střední třídu,
odlišnou od kapitálu i práce. Její aktivní pozice jako společenské síly vyplývá
z jejího vzdělání a speciálních dovedností a také z autority (v rozhodující
podobě formální), dané postavením v hierarchii organizace. Spory se vedou
zejména o vztah mezi byrokracií a kapitálem jako takovým.[4]
Politická
ekonomie ve své ortodoxní podobě staví proti sobě principy byrokracie a trhu.
Trh představuje soutěž, svobodu volby, dynamiku. Naopak byrokracie je spojována
s monopolem, stagnací, donucováním. V duchu tohoto pojetí se bude
společnost rozvíjet dynamičtěji, pokud bude její produkce řízena zákony trhu a
nutná role byrokracie bude udržována na minimu.
Zajímavé
a neopomenutelné v této souvislosti je, že již půl století před Weberem se
byrokracií zabýval již zmíněný Karel Marx v práci „Ke kritice Hegelovy
filosofie práva“, v níž se vymezil jako odpůrce byrokracie. Po vyčlenění
soudní moci do občanské společnosti zůstává podle něho vládní mocí již jen
byrokracie. Komunisty, ale i celou autentickou levici, by mělo inspirovat
Marxovo spojení byrokracie s korporacemi, které jí dávají materiální
základ. Ideovou inspirací by zde mělo být jeho pojetí byrokracie jako
„imaginárního státu“, z jehož chapadel se lze dostat pouze tím, že se
obecný zájem stane skutečným zájmem zvláštním. Na rozdíl od Webera zdůrazňoval,
a to je podstatné, třídní charakter byrokracie. Byrokracie se tak
vykrystalizovala jako činnost, která slouží vládnoucím třídám či zájmovým
mocenským skupinám k udržení a upevnění jejich moci. To platí obecně bez
ohledu na to, jaký je politický profil vládnoucí třídy nebo zájmové skupiny.[5]
V logice
tohoto chápání vysvětlují marxisté i dnes mohutný rozvoj byrokracie ve
vyspělých kapitalistických státech jako samotný důsledek trhu. Jeho vrozený
sklon k monopolu a jeho vytváření nejistoty i nouze musí být odstraňovány
rozsáhlými státními zásahy, přičemž latentní třídní konflikt může být zadržen
pouze aparátem násilí. Hierarchie a sociální výsady byrokracie jsou odvozovány
od její reálné třídně potlačovatelské funkce i ve společnostech
nekapitalistických, nicméně s probíhající akumulací kapitálu.
Byrokracie
dnes a její projevy
V těchto
souvislostech a na tomto místě je nutno upozornit na zásadní problém byrokracie
v současnosti i blízké budoucnosti. Je totiž nezbytná. Silná slova o její
likvidaci jsou nesmyslem. Byrokracii jako činnost i jako personalitu lze
redukovat, racionalizovat, napravovat společensky žádoucím směrem apod., nikoli
však nepřijmout. Mnozí liberálové se o to pokoušeli, ovšem s nezdarem.
Mnozí z politiků, nevyjímaje české, svou kariéru založili právě na heslech
o boji s byrokracií. Konkrétní výsledky ukazují, že většinou marně a
neproduktivně. Moderní svět stále stojí na byrokraticky řízených organizacích,
které umožňují spravovat informace, zpracovávat je a ukládat, udržovat
v chodu komplexní systém národních i mezinárodních interakcí
v současném globalizovaném světě včetně elektronizace, digitalizace a
robotizace. Hlavním diskutovaným problémem tudíž není likvidace byrokracie,
nýbrž nebezpečí, které představuje pro demokratické principy otevřené a
kontrolovatelné vlády.
Podívejme
se nyní na některé brutální projevy nezvládnuté byrokracie v naší
společnosti. V široce zobecňujícím pohledu lze definovat dvě zásadní linie
projevů byrokracie. Za prvé jde o její hierarchické uspořádání s akcentem na
centrální direktivní řízení (vrchnostenská správa), za druhé jde o silné a
prohlubující se spojení byrokracie s politickou strukturou státu. Obě tyto
závislosti jsou v rostoucí míře uplatňovány a konfrontovány s právy a
povinnostmi veřejnosti k jejímu neprospěchu pod směšnou záminkou „zlepšení
podmínek života občanů“, rozuměj omezování jejich svobodné volby a rozhodnutí.
Příkladů
byrokratizace společnosti z našich „vnitřních zdrojů“ i z titulu
členství v Evropské unii je celá řada a neexistuje občan, který by se
s šikanou byrokratů nesetkal. Po formální a po obsahové stránce. Například
téměř 40 % všech úředníků je zaměstnáno v ministerstvech a jim na
roveň postavených úřadech namísto práce na nejnižších stupních státní správy a
samosprávy, jak nás k tomu zavazují hesla o maximální subsidiaritě.
Důsledkem této kumulace správních a dalších činností na úrovni centra je
například zvýšení počtu nejrůznějších formulářů a výkazů od listopadového
převratu na trojnásobek, neskutečně zdlouhavé řešení žádostí a potřeb občanů (v
délce stavebního řízení, založení a likvidace firmy a dalších činnostech
podmiňujících dynamický vývoj ekonomiky vč. finančních nákladů na ně za
světovým průměrem významně zaostáváme). Přitom byrokracie s tím spojená
stále roste. Sám počet úředníků se pouze za Sobotkovy vlády zvýšil o 7.000 osob
proti slibu vládního programu o snížení 30.000 osob. Pro srovnání: na jednoho
zaměstnance veřejného sektoru pracují 3,5 zaměstnanci v soukromé sféře,
což se rovněž blíží světovému unikátu. Probíhá plíživá tendence vyjádřená
v některých nepříliš demokratických režimech tezí, že „stát je všechno,
člověk nic“. Bohužel i některým českým politickým silám toto reakční,
nedemokratické uvažování vyhovuje. Příkladem druhého typu je masivní obměna
vedoucích pracovníků úřadů při změně vládní koalice protikladná objektivnímu
požadavku stability kádrů a kontinuity činnosti. Kritické je obsazování
atraktivních postů nikoli na základě konkursů, odborných znalostí, nýbrž podle
politické příslušnosti, podle barvy členského průkazu. Objektivní potřeba
rotace kádrů a omezení frekvence funkčního období je dlouhou dobu nahrazována
logikou stranické věrnosti a loajality. Výsledkem je rostoucí neschopnost a
bariéra tvořivého myšlení ve správě státu, krajů i obcí.[6] Otevřený
pohled na moloch státní správy naznačuje jeho stagnaci a potenciální krizi.
Byrokracie
svou moc uplatňuje třemi základními způsoby. Především fyzickým, psychickým či
mravním donucením, které je zdaleka nejčastější a nejbrutálnější. Spočívá
v opakovaných kontrolách, vyžadování zbytečných informací a neustálém
doplňování podkladových materiálů pro správní rozhodování, necitlivých pokutách
a regresních opatřeních (aktuálně problém finanční správa a zajišťovací
příkazy, korunové dluhopisy, nejasnosti vymezení a pokut EET, kontrolního
hlášení, regulace stavebního zákona apod.). Zvlášť necitlivou formou byrokracie
je absurdní nestabilita českého právního řádu a navazující šikana zneužíváním
neznalosti mnohačetných novel zákonů (zákon o daních z příjmů za 25 let
163krát, daňový řád za 8 let 9krát, živnostenský zákoník za poslední 4 roky
celkem 18krát).
Druhým
způsobem uplatňování moci byrokracie je moc normativní, tkvící v reálné,
většinou však uměle, mocensky vytvořené prestiži administrativního aparátu
podložené jeho direktivním určováním podmínek vzájemného dialogu s občany.
Vztah nadřízenosti a podřízenosti byrokratů a občanů není dán autoritou
instituce, nýbrž jí stanovenými vrchnostenskými podmínkami. Dlouhodobé
zkušenosti potvrzují, že formální autorita organizace není dána kvalitou její
práce, vstřícností, rychlostí a kvalitou řešení úkolů, nýbrž složitostí její
organizace a monokratickým vrchnostenským řízením (výstižně tuto situaci popsal
již před více než půl stoletím známý profesor Parkinson, když analyzoval přímou
úměru váhy organizace s počtem jejích zaměstnanců a výší nákladů na
činnost).
Konečně
třetí formou je moc odměňující. Zde je aktuální nikoli stimulace činnosti
včasným plněním úkolů atd., nýbrž latentní, materiálně i nemateriálně se
projevující vliv korupce na řízení a rozhodování aparátu. To, že korupční
případy jsou méně medializovány, nesvědčí o jejich neexistenci, nýbrž o
sofistikovanějším provádění. Problém je latentní a do popředí vystupující
především v souvislosti s významnými společensko-politickými
událostmi typu voleb. Věrní, kteří se podíleli na pozitivních výsledcích, musí být
odměněni, zavázáni k další loajalitě a naopak i k tomu, aby
v průběhu volebního období nezměnili tričko. Nastává krátké a o to
náročnější období vytváření nových mocenských orgánů spojených
s mimořádnou intenzitou kupčení s hlasy, kabinetních jednání,
výměnných obchodů. Opozice začne kritizovat, vítězové si rozdělí moc. Ti, kteří
se před volbami osočovali, uráželi a zapřísahali, že s těmi druhými nikdy,
si padnou do náručí a vrátí do vyjetých kolejí. Tak to funguje po celé generace
a hodlá fungovat dál. To však neznamená, že bychom měli rezignovat a nechat
politiky s jejich byrokratickým aparátem, aby si s námi dělali, co
chtějí.
Byrokratická
organizace je organizací veskrze formální. Je vybavena rozsáhlou centralizací
rozhodování. Tím je rozporná s logikou a potřebami operativního,
kvalifikovaného řízení společnosti. Proto základním směrem jejího omezování,
redukce a racionalizace je a musí být přenášení rozhodování na nižší úroveň,
mající vyšší stupeň znalostí reality. Problém tohoto opatření je v tom, že
musí počínat zdola, iniciativou realizátorů. Spoléhat na nějaká kouzla
z centra je nesmysl. Nejen proto, že centrum nemá zájem o svou faktickou
sebelikvidaci, ale i proto, že zpravidla nemá dostatek impulsů a informací ke
změně. Byrokratický systém se začíná orientovat na problémy změny teprve tehdy,
když disfunkce začínají přesahovat rámce byrokracie samotné. Denně se můžeme
seznamovat s desítkami příkladů, kdy řídící pracovníci nemají
k dispozici včasné a relativně komplexní signály o narůstající krizové situaci
ve společnosti.
Došlo-li
již k tomu, že společenská krize nabyla úrovně, kdy centrum bylo natolik
paralyzováno, že musí dojít k nějakým radikálním změnám, kdy došlo mocensky
(nebo i společenským konsenzem) k rozhodnutí o provedení nutných změn
v řízení a organizaci společnosti, postupuje byrokratická organizace svou
osvědčenou logikou založenou na principu uskutečňování změn zásadně směrem
shora dolů. Zkušeností z toho je dostatek, a proto víme, že proces
požadované defragmentace a subsidiarity obsahuje silné protisměrné tlaky a
protisměrné pojistky. Díky tomu se tyto demokratizační procesy prosazují velmi
obtížně a jsou velmi často již ve svém průběhu zastavovány. Opačný proces, tj.
rozbíjení byrokracie a jejích struktur zdola, je sice mnohem účinnější, nicméně
též mnohem méně použitelný proto, že předpokládá a latentně obsahuje alespoň
zárodky reálné revoluční situace.
Pokud
již k procesu destrukce byrokracie došlo, lhostejno v jaké intenzitě,
proces pokračuje tím, že každé opatření, které bylo v procesu rozbíjení
byrokratických struktur a posilování subsidiarity použito, se musí týkat všech
částí organizace, tzn. i těch, které disfunkce příliš nezamořily. Na druhé
straně si nutně musíme uvědomit (a do přípravy procesu debyrokratizace
zapracovat), že nařízení ohledně náprav zpravidla posilují i centralizaci sui
generis tím, že svou universálností de facto ničí lokální zvláštnosti. Tvorba
koncepce debyrokatizace je proto procesem navýsost dialektickým a snad právě
proto všechny pokusy o něj u nás po převratu zahájené skončily neúspěšně. Boj
s byrokracií je proto mnohem složitější a obtížnější, rozporuplnější, než
se na první pohled zdá. Vytváří jakýsi
bludný kruh, z něhož vystoupit či alespoň vybočit není vůbec lehké.
Z dosud
uvedeného plyne, že byrokracie jako činnost i jako funkční projev zpravidla
monokratické centralistické vrchnostenské správy je rozporuplná a proměnlivá
podle toho, z jakého pohledu a jakým prizmatem na ni nahlížíme.
Byrokratické systémy jsou hlavně
z pohledu vrchnostenského vertikálního řízení relativně efektivní,
předvídatelné, stabilní a dosahují zpravidla konzistentní známé a očekávané
výsledky. Kladou důraz na rozvoj odbornosti a dovedností, oceňují je. Klienti
byrokratických organizací právem očekávají rovné zacházení v souladu se
standardními operačními postupy. Jsou relativně výhodné pro činnosti prováděné
opakovaně a rutinně, a které navíc vyžadují standardní, konzistentní a
předvídatelné výsledky.
Státní
aparát jako zájmová skupina
Svět, ve kterém žijeme, je světem vzácnosti.
Existuje totiž nesoulad mezi množstvím lidem dostupných zdrojů na straně jedné,
a množstvím potřeb, které lidé mají, na straně druhé. Ekonomie jako věda
vznikla proto, aby se pokusila porozumět důsledkům lidského jednání, aby
zjistila, jaké důsledky a dopady konkrétní jednání a rozhodnutí má, a aby
ukázala, nakolik jsou zvolené prostředky vhodné pro dosažení stanovených cílů.
Ve své moderní podobě je budována jako věda hodnotově neutrální. Její nositelé
jsou konzultanty, oponenty či tvůrci opatření, metod a forem rozvoje
společnosti, nicméně rozhodovací pravomoc a odpovědnost mají koncepčně
legislativci a realizačně vláda a její výkonné orgány.
V podmínkách
smíšeného hospodářství (tržní ekonomiky se zásahy státu) je činnost vlády
soustředěna do tří hlavních oblastí. Za prvé jde o alokační činnost, která má
za cíl odstraňovat (i domnělá) tržní selhání v oblasti rozmisťování vzácných
zdrojů. Za druhé jde o stabilizační činnost, jejíž pomocí se vláda snaží
zajistit stabilitu hospodářství, definovanou pomocí makroekonomických ukazatelů
(míra inflace, nezaměstnanosti apod.). Poslední oblastí je redistribuční
činnost jako činnost vlády směřující k odstranění rozdílů mezi lidmi
(např. v příjmové oblasti).[7] To je
důležité mít neustále na zřeteli, kdykoli hovoříme o byrokracii a byrokratech,
neboť právě tato činnost a její nositelé jsou těmi, kteří zajišťují chod státu
vč. ekonomického života s fakticky neomezenou možností jej korigovat podle
svých zájmů. Pravidelné snahy všech vítězných politických stran obsadit křesla
ministrů a náměstků v rozhodujících resortech jsou jednoznačné.[8]
Zvláštní
a rozhodující postavení mezi zájmovými skupinami má, jak již bylo zdůrazněno,
státní aparát (na všech úrovních řízení a výkonu funkce). Vyplývá to
z toho, že právě on vytváří zázemí pro politiky a jejich rozhodování, má
nejpříznivější podmínky pro lobbování, dobývání renty, kupčení s hlasy a
výměnné obchody. Všechny složky tohoto systému, charakteristického propojením
penězovodem na státní rozpočet, jsou právě obsahem popisované a sledované
byrokracie. Před dalším výkladem si ještě jednou připomeňme dva základní
definiční znaky byrokracie. Za prvé jde o to, že vlastníci ani zaměstnanci
úřadu si nemohou jako svůj důchod přivlastnit žádnou část zisku. Za druhé, že
hlavním zdrojem příjmů úřadu nejsou tržby z prodeje služeb, ale zdroje
státního rozpočtu (obecně veřejných financí). Tyto dva znaky musí být splněny
současně.
Byrokracie
má s politiky velmi úzký vztah obousměrné symbiózy, vzájemné závislosti.
Politikové se bez byrokracie neobejdou, protože sami nejsou schopni vykonávat
každodenní běžné úkoly spojené s jejich funkcí. Ministr, kterého bojkotuje
jeho úřad, je bezmocný a odepsán. Obdobně jako poslanec bez asistenta.
Byrokracie naopak potřebuje politické „zakázky“, které tvoří základ a smysl
její existence. Proto také s velkou radostí a iniciativou přijímá a
vymýšlí stále nová doporučení, směrnice, omezení, posilující státní dirigismus.[9] Přitom
obě strany téže mince rozhodují na základě vlastní užitkové funkce, která je
pro ně v podstatě shodná: plat a ostatní příjmy, pověst, prestiž, moc,
nadřazenost, změny ve fungování úřadu. Není náhodná odsouzeníhodná praxe, kdy
plat politika se odvíjí od platu ve veřejné sféře, tedy té, o jejíž platové
úrovni rozhoduje politik (není také náhodné, že politici i byrokraté se žádoucí
změně této praxe zdaleka vyhýbají).
Argumentů
o zásadní nesprávnosti stanovování platů byrokratů a politiků je celá řada,
nicméně o nich rozhodují ti, proti nimž objektivně směřují. Za základní lze
pokládat vyloučení principu ekonomické kalkulace (na rozdíl od soukromého
sektoru, který se bez ní neobejde). Dalším je skutečnost, že byrokrat, který
své služby neprodává, postrádá přímou vazbu na zbytek ekonomiky, a proto neví,
zdali společnosti přispívá či nikoli (subjektivně je ovšem o své výjimečnosti
přesvědčen). Nezanedbatelné, a potenciálně velmi nebezpečné, je to, že byrokrat
jako hlavní zdroj informací, podnětů a iniciativ (a současně jejich hlavní
realizátor) má mimořádné možnosti politika ovlivňovat a zneužívat (např. lobbováním).
Na
druhé straně nelze nevidět, že byrokraté se chovají sami o sobě velmi
racionálně. Snaží se „maximalizovat slasti a minimalizovat strasti“. Nejen
subjektivní (osobní příjmy, benefity a požitky), ale i celého úřadu (např.
duchovní příjem z příjemného a prestižního prostředí).
Obecnou
tendencí byrokracie je růst (finanční, materiální i personální). Vyplývá to
z užitné funkce byrokracie i z jejího postavení v informačním
systému. Logiku lze vyjádřit poněkud zjednodušeně následovně. Politik předloží
voličům program. Ti ho zvolí. Zvolením získává politik dlouhé nerušené období
pro plnění svých slibů (zpravidla velmi korigovaných tzv. konsenzem politických
sil) i svých zájmů a preferencí. Část svých pravomocí deleguje na byrokracii
(asistenty, tajemníky), která je v průběhu volebního období vykonává.
Stále ve větší odtrženosti od reálných podmínek a úkolů plnění volebního
programu. Současně podává informaci politikovi o plnění úkolů. Výsledkem je, že
výkonný orgán fakticky kontroluje sám sebe (výrazné to je v omezených
kompetencích Nejvyššího kontrolního úřadu a rizikově i v bezpečnostních
složkách). Důsledkem tohoto asymetrického duálního informačního procesu je
stále výraznější rozpor mezi informací a realitou. V zájmu byrokratů je
podávat informace o co nejlepším plnění úkolů. Politik má zájem se co nejlépe
prezentovat před voliči. Proto má i tendenci zakrývat případné chyby
byrokracie. Volič se nakonec stává obětí informačního podvodu. Dostává
informace tendenční, neúplné, zkreslené byrokracií i politiky.
Tvorba
a prosazování státních zásahů
Jednou z hlavních a rozhodujících
úkolů byrokracie jako činnosti i sociální skupiny je tvorba, prosazování,
realizace, kontrola a vyhodnocování účasti státu na řízení a správě státu.
Tvorba a analýza nejrůznějších druhů intervencí na fungování společnosti a
především na fungování trhu. Odstraňování tržního selhání, které mnohdy zcela
účelově inspiruje právě byrokracie v potřebě obhájit svou existenci a
rostoucí váhu ve společnosti. Je obecně známé, že existují dva základní způsoby
uspokojování potřeb člověka. Zaprvé výrobou a dobrovolnou směnou
s ostatními na trhu (ekonomické prostředky), zadruhé vyvlastněním
bohatství druhých (politické prostředky). Stát zde vystupuje jako svérázná organizace
politických prostředků.
Subjekty,
které násilně zasahují do svobodných společenských nebo tržních vztahů, nazývá
Rothbard „útočníky“ (obecně jím je v ekonomice každý, kdo iniciuje násilný
zásah do svobodného jednání lidí a soukromého majetku). Jak si to může dovolit,
jaké formy a metody využívá?
Útočník
(politik, byrokrat) především může jednotlivci přikázat, aby dělal či nedělal
určité jasně vymezené věci, přičemž se to týká pouze osoby a majetku
konkrétního jedince. Útočník v zásadě omezuje užívání majetku
v situaci, kdy nedochází ke směně. Tuto formu nazýváme „autistickou
intervencí“, neboť jakýkoli příkaz dopadá pouze na jedince samotného.[10]
V dalším
případě si může útočník vynutit násilnou směnu mezi sebou a jedincem, případně
si od jedince „vynutit“ dar pro sebe samotného. Hovoříme pak o „binární
intervenci“, neboť se uskutečňuje mezi dvěma lidmi (útočník a intervenovaný
jedinec) na základě ustaveného hegemonistického vztahu.[11]
Ve
třetí formě intervence - „triangulární“ - jde o hegemonistický vztah nastolený
mezi útočníkem a dvojicí, která směnu provádí nebo by ji potenciálně prováděla.
Jinými slovy jde o vztah, kdy útočník může dvojici subjektů ke směně donutit
nebo ji naopak zakázat. Příkladem tohoto druhu intervence je regulace cen.[12] Je
zřejmé, že společným znakem všech tří druhů intervencí je vztah ovládání a
poslušnosti, tedy vztah protikladný se smluvním vztahem.
Chceme-li
analyzovat zdroje a projevy intervence, což je významný předpoklad možného
úspěšného boje s byrokracií - např. omezením jejích formálních
(legislativních) nadřazeností nad občany -, musíme prvotně srovnat jejich přímé
dopady na užitek účastníků se stavem svobodné společnosti. Tedy poměr mezi
stavem bez intervence a po ní. Toto porovnání de facto provádíme denně např.
posuzováním dopadů změny cen, daňového systému, slevových akcí apod. Sledujeme
tím mj. i změnu spotřeby obyvatelstva co do množství i kvality, regulujeme
užívání zdrojů i efektivitu jejich čerpání. Násilnost tohoto zásahu si většinou
ani neuvědomujeme a přijímáme jej jako logický regulativ státní moci
vyplývající ze situace vis maior. Ve skutečnosti jde o násilnou intervenci více
či méně deformující trh. Opačný trend, náprava tržních deformací, je mnohem
méně častá (příkladem obou tendencí může být stanovení minimální mzdy nebo
systém valorizací důchodů). To však již výrazně přesahuje možnosti tohoto
příspěvku.
Shrnutí
Je
zřejmé, že negativa byrokratických systémů a činností převažují. Především
nejsou pro řadu (globálně pro většinu) oblastí lidské činnosti, zejména
tvůrčích, koncepčních, prognostických a intenzifikačních vhodné. Z tohoto
pohledu je stále více organizací, trpících nadměrnou byrokratizací, které je
nezbytné přizpůsobit sociální změně - deregulaci. Máme zde na mysli zejména
stažení či alespoň omezení účasti státu v řadě oblastí jako conditio sine
qua non zvýšení výkonnosti organizace a zkvalitnění jejího kontaktu
s občany. Problém je v tom, že i když dojde k pokusům o
debyrokratizaci a deregulaci řízení a organizace státní správy, jsou reálné
výsledky tristní. I když zaznamenáme pokusy o změnu zavedených postupů, metod,
principů, předpisů či úkolů, je očekávaná změna především díky rigiditě státní
správy zpravidla opožděná, pomalá, neúplná, dílčí. Nezapomínejme na to, že
byrokraté jsou de facto nekontrolovatelní, resp. zapouzdření ve svém vlastním
vnitro-organizačním „systému“. Z toho plyne mj. poznatek, nikoli pouze
teoretický, že zájmy společnosti i organizace sui generis budou pro byrokraty
až na druhém místě, za jejich osobními zájmy a preferencemi.
Byrokracie
svou podstatou nemůže zaniknout. Tvrdit opak by bylo neodpovědné. V každém
systému existují funkce a činnosti, jejichž výkon veřejnost deleguje na vyšší
orgány. Svou vlastní suverenitu a svobodu rozhodování dobrovolně omezuje a
očekává, že se o ně odpovědně postará stát. Boj s byrokracií tedy znamená
vtěsnat ji do rámce zajišťování úloh přenesených zdola, zabránit jí přejímat do
své působnosti věci, které lze úspěšně řešit na občanském základě. Tedy
překonat lenost občanského sektoru, deregulovat stát a maximálně posílit váhu
volených aktérů komunální sféry jako významné podmínky žádoucí flexibility a autonomie
občanských institucí.
Druhou,
s uvedeným spojenou linií debyrokratizace státu je redukce administrativní
zátěže. Zde se jeví prvoplánově radikální snížení stavu byrokratů, změna stylu
a metod jejich práce, garance maxima odbornosti a apolitičnosti, vycházející z
důsledného personálního auditu úřadů. Byrokraté musejí sloužit, nikoli
diktovat. Plně funkčními se musí stát opatření k soustředění souvisejících
agend na jedno místo (Czech POINT, základní registry), funkční elektronizace
státní správy (datové schránky) a podstatná redukce požadovaných informací.
Kritériem musí být i počet uvolněných úředníků (opatření e-Governmentu by mělo
podle některých uvolnit až 60 % úředníků). Transformaci státní správy pomocí
informačních a komunikačních technologií je tedy nutné pokládat za prvořadý
úkol všech politických sil.
Základní
literatura:
BUCHANAN J.: Politika očima ekonoma,
Liberální institut, Praha, 2001
ENCYKLOPEDIE
politického myšlení, Jota, Brno, 1995
JANDOUREK J.: Úvod do sociologie,
Portál, Praha, 2003
KELLER J.: Sociologie organizace a
byrokracie, Slon, Praha, 2007
MISES von L.: Byrokracie, Liberální
institut, Praha, 1998
ROTHBARD M.: Ekonomie státních zásahů,
Liberální institut, Praha, 2001
STIGLITZ J.: Ekonomie veřejného sektoru,
Grada, Praha, 1997
[1]
Pojem byrokracie se, jak již naznačeno, používá i v jiném, negativním,
hodnotově zabarveném významu pro systém řízení a organizace, charakteristický
formalismem, nedostatkem iniciativy, nepružností, nezájmem o potřeby člověka i
společnosti, neohlížející se na veřejné mínění, založený na centralizaci
rozhodování a minimu subsidiarity, na hromadění prostředků s cílem
kumulace, zachování a posilování moci.
[2]
V běžném styku jím lze rozumět zdlouhavé, komplikované a nepřehledné
úřední jednání. Politologicky vládu prostřednictvím jmenovaných úředníků
s omezenou možností občanů zasahovat do řízení věcí veřejných.
Sociologicky jde o řízení a správu správních a výrobních organizací na základě
vrchnostenského vertikálního uspořádání. Konečně ekonomicky o posilování váhy
řídícího a organizačního aparátu nad produktivní složku výrobního procesu
(celého produkčního cyklu) vč. s tím spojené deformace trhu, iniciativy,
racionální dělby práce i její produktivity.
[3]
Značnou tradici má byrokracie v Číně, kde se začala mocně rozvíjet pod
vlivem Konfuciova učení, který tlačil na systémovost a řízení jak rodinných
vztahů, tak i politiky. Každá další dynastie systém doplňovala a komplikovala
až do počátku 20. století, které teprve znamenalo konec čínského tradičního
byrokratického systému.
[4]
Teoretikové „manažerské revoluce“ (např. John Galbraith) argumentují, že ve
vyspělých společnostech místo kapitálu jako hlavní politické síly postupně
zaujímají znalosti a organizace, a že v tomto směru existuje konvergence
mezi státy s různým charakterem ekonomického vlastnictví. Pád socialismu
na tom nic nemění. Odpůrci naopak zdůrazňují, že byrokracie
v kapitalistické společnosti (jak ve státní, tak i soukromé sféře), je
trvale spojena s dominantní silou kapitálu. Personálně, společenskými funkcemi
i strukturální determinací.
[5]
V Sovětském svazu a státech socialistického tábora se třída byrokratických
úředníků nazývala nomenklaturou a de facto řídila téměř všechny aspekty
veřejného života. Rychlý rozpad „sovětského bloku“ po Gorbačovově přestavbě
ukázal, na jak umělých, pouze mocensky zajišťovaných základech byl systém
postaven.
[6]
Řadu negativních příkladů o erupci byrokracie by bylo možno uvést i
z dílny Evropské unie. Zná je každý: balené koblihy, rozhledny
v údolí, golfová hřiště, muzeum lezectví v Českém ráji, rovné okurky,
neprokázaná „éčka“ v rumové tresti, zakázaný Tuzemský rum a další nesmysly
hrazené z tolik potřebných evropských peněz, které naše vláda i parlament
„ostře“ kritizuje, nicméně proti tomu fakticky nic nedělá. Hádat se o jednu
komoditu při nedotknutelnosti podmínek přidělování evropských dotací musí
v Bruselu pouze vzbuzovat smích. A to opomíjím důsledky tzv. Kohezní
hrany, jejíž překročení lze po brexitu reálně očekávat. Naše byrokraty to však
nechává stranou. Pohodlí, klid a rutina jsou nade vše. Přidejme k tomu
z druhé strany např. naše odmítání uznávat diplomy z Oxfordu,
Cambridge apod. a je obraz hlouposti, ba škůdcovství naší byrokracie dokonán.
[7]
Toto členění je do značné míry umělé, neboť zatím neexistuje žádný způsob,
který by sjednotil a definoval problémy jednotlivých činností, např. vlivu,
podob a důsledků externalit, veřejných statků a asymetrických informací,
nedostatečné konkurence, stabilní kupní síly, stability veřejných rozpočtů,
stability trhu práce apod.
[8]
Chceme-li porozumět hospodářské politice, musíme pochopit jak fungování trhů,
tak i vlády. V obou případech se setkáváme s lidmi, kteří mají své
(odlišné) zájmy a pohybují se v jiném prostředí, vyžadujícím jiné chování
a rozhodování. Největší chybou je, přistupuje-li
se k lidem z odlišného prostředí (trhu a vládního prostředí) odlišně.
Připomeňme si zde tzv. Condorcetův hlasovací paradox a jeho aplikaci na moderní
demokracii, který spočívá v tvrzení, že role politiků nespočívá pouze ve
výkonu příkazů voličů a pasívním sledování „obecného zájmu“. Politici i
byrokraté totiž mohou do značné míry obsah tohoto pojmu sami určovat a
manipulovat s jeho výsledkem.
[9]
Čím rozsáhlejší agendu a čím větší rozpočet úřad má, tím větší je prestiž
politika, jeho úřadu i zaměstnanců.
[10]
K autistickým intervencím dochází tehdy, když útočník k něčemu nutí
člověka, který za to nedostává žádný ekvivalent (zboží či službu). Jde o případ
vraždy, přepadení, násilného vynucování, případně o zákaz projevu, obřadů apod.
I když jde o eventualitu příkazu pro všechny členy společnosti, v podstatě
jde o mocenský vliv státu na jednotlivce individuálně.
[11]
K binární intervenci dochází tehdy, donutí-li útočník jedince k tomu,
aby provedl směnu či jednostranný dar přesunutím zboží či služby k útočníkovi.
Obecným příkladem jsou daně, povinná vojenská služba či zmonopolizované soudní
služby (mezi nuceným darem a nucenou službou není žádný rozdíl).
[12]
Zajímavé je, že většina autorů zabývajících se státními intervencemi, resp.
ingerencí politiků a byrokratů do života společnosti věnuje svou pozornost
výrazně přednostně triangulárním intervencím, jako by první dva způsoby byly
organickou zažitou součástí ekonomického i sociálně politického života. Je tomu
tak většinou u stoupenců svobodného trhu bez přívlastků.
Zdroj: KSP
Žádné komentáře:
Okomentovat